Nel dibattito culturale e politico che precede e che segue la legge di riforma sanitaria del 1978 il ricorso agli strumenti della programmazione rappresenta una scelta unanimemente condivisa.

Si individua così lo strumento privilegiato per dare razionalità allo sviluppo del Servizio sanitario nazionale, soprattutto nelle sue articolazioni regionali e locali.

La realizzazione pratica dei principali strumenti della programmazione, il Piano sanitario nazionale e i piani sanitari regionali, incontrerà però impreviste difficoltà. Soltanto nel 1983 sarà infatti possibile disporre del primo contributo normativo nazionale, mentre l'intervento delle Regioni risulta fortemente differenziato e frammentario.

La vicenda della Lombardia appare, in questo contesto, emblematica.

La rilevante dimensione demografica, l'ampiezza del territorio, la forte industrializzazione, la rilevanza qualitativa e quantitativa dei bisogni espressi e inespressi sono fattori che pongono problemi tecnici di straordinaria complessità e che escludono la possibilità di soluzioni affrettate o approssimative. Di qui la decisione dell'amministrazione regionale di affidare a un gruppo di istituti distribuiti nelle principali università lombarde il compito di attuare una ricerca sui modelli organizzativi e normativi per programmazione sanitaria.

Questo volume contiene una sintesi generale dei risultati di tali ricerche, espressa nella forma rigorosa di un progetto di disegno di legge e di un progetto di delibera quadro.

La soluzione formale adottata per la presentazione consente di tradurre in un unico testo i risultati di un lavoro interdisciplinare, svoltosi negli anni 1984 e 1985, che ha interessato medici e giuristi, economisti e studiosi della organizzazione. Con essa assume anche sostanza un approccio molto avanzato che abbandona le tecniche tradizionali, e infruttuose, di una programmazione sanitaria pletorica ed esasperatamente analitica per formulare proposte più dinamiche e pragmatiche, incentrate sulla responsabilizzazione e il coinvolgimento degli enti gestori delle Ussl. A questi sono indirizzate poi una serie di proposte di modelli organizzativi, che interessano il sistema di servizi, i distretti sanitari di base, i dipartimenti, le unità operative, e che ricomprendono questioni di importanza prioritaria quali, ad esempio, l'organizzazione delle attività di educazione sanitaria e la ristrutturazione organizzativa del settore infermieristico.